COMPARACIÓN ENTRE NAFTA Y DR-CAFTA

COMPARACIÓN ENTRE NAFTA Y DR-CAFTA

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte, NAFTA por sus siglas en inglés, es un bloque comercial entre Canadá, Estados Unidos y México que establece una zona de libre comercio. Entró en vigor el 1 de enero de 1994. El Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos de América, DR-CAFTA por sus siglas en inglés, es un tratado que busca la creación de una zona de libre comercio entre los países firmantes. Entrando en vigor a partir de 2006 en distintos países. El presente trabajo de investigación pretende revelar las similitudes y diferencias más importantes entre ambos tratados. Se menciona repetidamente en la literatura sobre el tema que la comparación entre el NAFTA y el DR-CAFTA demuestra cómo han cambiado las documentos normativos del comercio internacional en la década que transcurrió entre la firma de ambos tratados. Se menciona que el DR-CAFTA es un tratado comercial llamado de “nueva generación”, moderno, que respecto al NAFTA, representa la vanguardia del derecho comercial internacional. También es recurrente encontrar que el DR-CAFTA significará un mayor acceso al mercado de Estados Unidos por parte de los competidores regionales de México, y por ende, pondrá presión en la competitividad mexicana (Kose, Meredith y Towe, 2004). Es necesario apuntar que la mayoría de los puntos comparativos entre ambos tratados fueron obtenidos del capítulo 4, comparación entre NAFTA y DR-CAFTA de César Hernández publicado por el CIDAC.

Comenzando con las similitudes, como bien aporta Hinojosa (2006), tanto el NAFTA como el DR-CAFTA ponen a prueba los retos globales que imponen los tratados comerciales entre países ricos y pobres. Antes de la década de los 90s, sólo se firmaban acuerdos comerciales entre países con niveles de desarrollo similares, y fue el NAFTA y luego el DR-CAFTA quienes han puesto el reto más alto. Por el otro lado, una de las razones de fondo de las diferencias entre el NAFTA y el DR-CAFTA puede encontrarse en el hecho de que el sistema comercial multilateral tuvo un desarrollo importante a partir de los acuerdos de la Ronda de Uruguay. Como se sabe, el NAFTA fue un tratado comercial firmado antes de terminar los acuerdos dicha ronda, y por ende no incorporó los cambios que experimentó el régimen comercial multilateral con la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y su sistema.

Primero hay que citar al Presidente de El Salvador, Elías Saca, que dice que “…CAFTA no es igual a NAFTA, CAFTA es un acuerdo nuevo, CAFTA asegura un capítulo laboral, las preocupaciones sobre el tema laboral y medioambiental están aseguradas en CAFTA, no hay que confundirnos”. Bien es cierto que en el tiempo que lleva operando el NAFTA, el régimen del libre comercio ha ido cambiando de temas y ha logrado evolucionar algunas de las reglas que permiten su operación. La comparación entre el NAFTA y el DR-CAFTA refleja el cambio de regímenes, evolución y aprendizaje.

Para empezar la comparación desde el inicio de ambos tratados, siguiendo a César Hernández, el DR-CAFTA confirma las obligaciones de los acuerdos de la OMC y señala que las partes centroamericanas podrán profundizar sus esquemas de integración regional. Mientras tanto, el NAFTA hacía referencia al GATT, que era el regulador del comercio internacional en vigor y no contempla esquemas de subintegración. En la comparación capítulo por capítulo de ambos tratados, salta a primera vista la ausencia en el DR-CAFTA de cuatro capítulos presentes en el NAFTA; Energía y petroquímica básica; Política en materia de competencia, monopolios y empresas de estado; Entrada temporal de personas de negocios; Revisión y solución de controversias en materia de antidumping y cuotas compensatorias. Según Hufbauer y Schott (1993), el sistema de solución de controversias sobre cuotas antidumping y compensatorias es uno de los más destacados logros mexicanos en la negociación del NAFTA. Por el contrario, en los capítulos del DR-CAFTA destaca la inclusión de dos temas ausentes en el texto de NAFTA: Comercio electrónico y Desarrollo de capacidad comercial. Ahondaremos más sobre estos dos temas más adelante, cuando veamos cómo estos se refieren a lo más moderno que resulta en DR-CAFTA en política comercial y a la nueva generación de tratados guiados por la OMC.

Una similitud importante en el libre acceso a los mercados en ambos tratados es una combinación de medidas dirigidas a eliminar progresivamente los aranceles y las restricciones no arancelarias entre las partes. Además, en ambos se restringen significativamente los programas de devolución, diferimiento o exención de aranceles. Ambos tratados proponen una reducción muy completa que elimina progresivamente prácticamente todos los aranceles aplicables al comercio de mercancías de las partes. Y aunque establecen reglas generales aplicables a todas las partes, tanto el NAFTA como el DR-CAFTA establecen a su interior regímenes de desgravación arancelaria aplicables unilateralmente entre algunas de sus partes. De hecho, como comentan Maxfield y Shapiro (1998), en ambos tratados las mercancías incluidas en las categorías sujetas a plazos más largos de desgravación incluyen predominantemente productos agrícolas como el maíz, frijol y arroz. Ambos tratados establecen la existencia de medidas de salvaguarda agrícola que son aplicables durante el periodo de transición de la desgravación y que permiten elevar temporalmente los aranceles al nivel de la tasa de la nación más favorecida. Coinciden Cameron y Tomlin (2000) que tanto el NAFTA como el DR-CAFTA aciertan en otorgar a la agricultura un trato regulatorio diferenciado. Sin embargo, hay diferencias dentro de las coincidencias. Entre estas incluye que el plazo más largo de desgravación contemplado en el NAFTA es de 15 años, mientras que en el CAFTA de 20 años. Además, el DR-CAFTA excluye de la eliminación arancelaria a una cantidad pequeña de productos sensibles para los firmantes, mientras que el NAFTA no contiene exclusiones similares.

Por otra parte, en el DR-CAFTA el procedimiento para lograr que ciertas mercancías califiquen como bienes originarios es más simple y más flexible. A diferencia del NAFTA, el capítulo de reglas de origen del DR-CAFTA está enfocado en los importadores y no en los exportadores. Importante también señalar que en ambos tratados, Estados Unidos otorga un acceso preferencial a su mercado al vestido y los textiles de sus contrapartes, a cambio de que estos se integren principalmente con materiales estadounidenses. Fundamentalmente esto es integración vertical, y resulta conveniente a ambas partes del tratado. En lo referente a la administración aduanera en general las disposiciones del DR-CAFTA son notablemente más amplias que las contenidas en el NAFTA, y abordan temas ausentes en el tratado comercial norteamericano. La facilitación del comercio en el DR-CAFTA tiene que ver con el establecimiento de reglas claras que exigen a las partes llevar a cabo la tarea aduanera de mercancías conforme a procedimientos simplificados, ágiles y sujetos a plazos predeterminados.

Así mismo, tanto el NAFTA como el DR-CAFTA establecen un amplio nivel de protección para las inversiones de las partes, un elevado nivel de compensación en caso de expropiación y el acceso garantizado de los inversionistas a mecanismos de arbitraje inversionista-Gobierno para dirimir sus diferencias en esta materia. Las principales diferencias que se observan entre ambos tratados es que, como en otros muchos puntos, el capítulo del DR-CAFTA es una versión corregida del NAFTA. Corregida principalmente para incorporar en el texto del tratado el contenido de desarrollos jurisprudenciales que han hecho los tribunales arbitrales del NAFTA. El NAFTA exceptúa de la aplicación de su capítulo de inversión a los servicios financieros, compras de gobierno y varias prácticas o medidas gubernamentales existentes. Muy similarmente, el DR-CAFTA exceptúa de su capítulo de inversión a los servicios financieros, servicios aéreos y compras de gobierno.

En cuanto a los servicios, el DR-CAFTA contiene una disposición que establece garantías de transferencias y pagos relacionados con el comercio de servicios, disposición que no existe en el NAFTA. Además, en el NAFTA la mayor parte de las excepciones relativas a servicios fueron introducidas por México y abarcó servicios de telecomunicaciones y transporte, servicios financieros, energía, servicios sociales y diversos servicios profesionales. Es decir, mientras que el NAFTA contiene varias disposiciones que buscan facilitar la prestación de servicios de consultoría jurídica e ingeniería entre las partes, el DR-CAFTA carece de disposiciones específicas para dichos servicios.

En materia de servicios de telecomunicaciones el NAFTA y el DR-CAFTA son instrumentos que pertenecen a diferentes generaciones normativas, como ya adelantábamos al inicio del presente trabajo. Mientras el capítulo de telecomunicaciones del NAFTA se concentra en establecer garantías para los servicios privados y para los prestadores de servicios de telecomunicaciones de valor agregado, mientras que el capítulo de telecomunicaciones del DR-CAFTA es un instrumento más moderno que regula, adicionalmente, múltiples aspectos relativos a la prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones, a las relaciones de los prestadores entre si y con los órganos reguladores nacionales. El DR-CAFTA en telecomunicaciones obliga a las partes a establecer una serie de garantías relativas a sus autoridades y políticas nacionales, y además contempla que los principios regulatorios no serán aplicables a la telefonía rural.

El comercio electrónico, como también habíamos adelantado en la revisión de los capítulos de cada tratado, es uno de los nuevos temas del DR-CAFTA que no están regulados en el NAFTA, por obvias razones temporales. El capítulo respectivo del DR-CAFTA está dirigido a preservar un entorno regulatorio sin obstáculos que permita un mayor desarrollo de este tipo de comercio. Establece la prohibición de discriminación y aranceles aduaneros a productos digitales. Otra diferencia es que el DR-CAFTA otorga a las instituciones financieras garantías que no se encuentran en el NAFTA. Por ejemplo, se exige que cuando estén obligadas a ser parte de una entidad autorregulada, ésta última tiene que cumplir con el trato nacional y de la nación más favorecida. Y aunque el NAFTA concibió una apertura gradual de los servicios financieros mexicanos, cuyos términos en realidad no fueron aplicados debido a la decisión mexicana de llevar a cabo una apertura más rápida que la contemplada en el NAFTA. En contraparte, en el DR-CAFTA los países centroamericanos y la República Dominicana establecieron diversas disposiciones que buscan retrasar el acceso a sus mercados financieros.

Regresando a las similitudes, es preciso apuntar que el NAFTA en su momento, como el DR-CAFTA ahora, son tratados que tienen importantes capítulos dedicados a la propiedad intelectual, y dirigidos a otorgar los más amplios niveles de protección disponibles a nivel internacional. En ambos tratados este es un capítulo muy elaborado. No obstante, cuando se compara el DR-CAFTA con el del NAFTA, el capítulo de propiedad intelectual del primero pertenece, de nuevo, a una nueva generación de tratados. Aunque en ambos tratados se expresa la obligación de las partes de ratificar o acceder a un grupo de tratados internacionales sobre propiedad intelectual, destaca la inclusión en el DR-CAFTA de una nueva forma de propiedad intelectual no presente expresamente en el NAFTA, que son los nombres de dominio en Internet. El DR-CAFTA introduce una disposición que obliga a las partes a incentivar a sus proveedores de servicios de telecomunicaciones a colaborar en el combate a las infracciones de derechos de autor que se realicen a través de sus redes. De nuevo, por obvias razones observadas en el marco temporal de la firma de cada tratado, el DR-CAFTA es uno más moderno y ad hoc a la coyuntura actual.

Existen también algunas diferencias entre el capítulo de solución de controversias del NAFTA y el del DR-CAFTA. Las disposiciones del NAFTA fueron novedosas y superiores a las disponibles del sistema de resolución de disputas del GATT, pero parecen inferiores a las producidas bajo el nuevo sistema de la OMC, según Hernández (2006). Las normas del DR-CAFTA son mucho más cercanas al modelo de solución de diferencias de la OMC. Incluso frente al más nuevo modelo de la OMC, el DR-CAFTA introduce varias novedades y mejoras. Entre ellas, la solución de controversias no sujeta a bloqueo y bajo un procedimiento establecido. Sin embargo, el DR-CAFTA no establece un mecanismo de resolución de disputas similar al establecido en el NAFTA, que ha sido reconocido internacionalmente por su agilidad.

Como ya se mencionó también al inicio, en la revisión de los capítulos de cada tratado, DR-CAFTA carece de un capítulo específico que se ocupe de cuestiones de competencia, monopolios y empresas de Estado. Esta carencia le puede significar la no consecución de algunos logros que ha tenido México con el NAFTA, ya que el capítulo respectivo del NAFTA fue importante para que México emitiera su primera ley especializada  en competencia y comenzara a combatir las prácticas anticompetitivas.

A diferencia del NAFTA, el DR-CAFTA contiene varias disposiciones que reconocen las diferencias en el nivel de desarrollo de las partes y que buscan apoyar el desarrollo de las capacidades comerciales (lo que sea que esto, ambiguo o no, signifique) de los países con menor nivel de desarrollo económico. Según el DR-CAFTA, el desarrollo de capacidades comerciales es una tarea expresamente asignada a un Comité de Creación de Capacidades Relacionadas con el Comercio. En el tratado existen disposiciones que persiguen el desarrollo de capacidades institucionales en temas no estrictamente comerciales como el laboral y el ambiental. En el capítulo laboral del tratado se establece un mecanismo de cooperación laboral, mientras que en el capítulo ambiental se señala que una de las prioridades en materia de cooperación ambiental entre las partes será promover la participación pública en el proceso de toma de decisiones en materia ambiental.

CONCLUSIONES

Como hemos observado en los párrafos anteriores, el NAFTA se revela obsoleto en algunas dimensiones respecto al DR-CAFTA, principalmente debido al aprendizaje que se ha tenido respecto a la aplicación del primero y al inevitable avance tecnológico. El caso más evidente en la aplicación del aprendizaje operacional es el de los procedimientos aduaneros, mismo que en el NAFTA se reconoce innecesariamente formalista y enfocado en verificar a los exportadores. El modelo del DR-CAFTA se presenta como una alternativa administrativamente menos pesada y enfocada al importador.

También es evidente que el NAFTA fue firmado teniendo en mente un tratado más positivo, más operativo y menos normativo, sobre todo a la luz de cuestiones de implementación compleja que presenta el DR-CAFTA. Una de las novedades del DR-CAFTA respecto al NAFTA es la abundancia de declaraciones políticas y de buena voluntad que aluden al desarrollo de capacidades, donde la mayor parte de estos enunciados más que disposiciones concretas y medibles de ayuda económica o de transferencia de conocimientos son declaraciones de reconocimiento de diferencias y de buena voluntad. Por otra parte, el DR-CAFTA contiene varias disposiciones cuya complejidad y requerimientos de administración institucional las hacen difíciles de implementar en países en vías de desarrollo. Por ejemplo, incorpora múltiples disposiciones que obligan a los países Centroamericanos y a la República Dominicana a implementar cambios regulatorios cuyo éxito depende de contar con recursos humanos capaces, así como con recursos financieros cuyo monto puede ser inalcanzable para estos países. Y para muestra, un botón: el sistema de administración y operación aduanera. Por su parte, el NAFTA establecía disposiciones que, aunque establecerían estándares altos y novedosos, estaban a la medida de las posibilidades de México (Cameron y Tomlin, 2000).

Ya para finalizar, resulta relevante apuntar el resultado que muestran Kose, Meredith y Towe (2004). Ellos sugieren que el DR-CAFTA puede resultar en efectos similares para República Dominicana y Centroamérica de los que el NAFTA le produjeron a México. En particular, el DR-CAFTA puede y debe promover los flujos financieros y de comercio entre las partes. De hecho, el acuerdo puede también jugar un rol importante reduciendo la volatilidad del ciclo económico en la región centroamericana e incluso ajustarlo al ciclo de negocios de Estados Unidos, como ocurrió con México.

REFERENCIAS

Cameron, M. y Tomlin, B. 2000. The making of NAFTA. How the deal was done. Ithaca, NY: Cornell University Press.

Hernández, C. 2006. Comparación entre el TLCAN y el DR-CAFTA. En Lecciones del TLC para Centroamérica y República Dominicana. CIDAC.

Hinojosa-Ojeda, R. 2006. Regional Integration Among the Unequal: A CGE Model of
US-CAFTA, NAFTA and the Central American Common Market.

Hufbauer, G.y Schott, J. 1993. NAFTA. An assessment. Washington, DC: Institute for International Economics.

Kose, M., Meredith, G., y Towe, C. 2004. How has NAFTA affected the Mexican Economy? Review and Evidence. IMF Working paper.

Kose, M., Rebucci, A. 2005, How might CAFTA change macroeconomic fluctuations in Central America? Lessons from NAFTA. Journal of Asian Economics, 16.

Kose, M., Rebucci, A., y Schipke, A. 2005. Macroeconomic Implications of CAFTA-DR. En Central America: Global Integration and Regional Cooperation. IMF.

Maxfield, S. y Shapiro, A. 1998. Assessing the NAFTA negotiations. U.S.-Mexican debate and compromise on tariff and nontariff issues. En Wise, Carol (ed.), The Post-NAFTA political economy. Mexico and the Western Hemisphere. University Park, PA: Pennsylvania State University Press.